A.C. 4025-A
Il disegno di legge in esame è diretto a convertire in legge il decreto legge 31 agosto 2016, n. 168, recante misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l'efficienza degli uffici giudiziari, nonché per la giustizia amministrativa.
Il decreto-legge nella sua formulazione originaria si compone di dodici articoli suddivisi in tre capi: il Capo I, recante misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione e per l'efficienza degli uffici giudiziari, il Capo II relativo a misure urgenti per la giustizia amministrativa ed il Capo III sulle disposizioni finanziarie e finali.
Nel corso dell'esame in sede referente la Commissione ha apportato alcune modifiche al testo, tutte riconducibili alla ratio dominante del decreto-legge considerato nel suo complesso. A seguito di tale modifiche, il decreto si compone di quattordici articoli, sempre suddivisi i tre Capi.
L'istruttoria legislativa si è incentrata su una indagine conoscitiva che ha visto coinvolte le associazioni di categoria interessate direttamente dal provvedimento e che è stata l'occasione per approfondire tutte le questioni poste dal decreto. In particolare, sono stati sentiti i rappresentanti dell'Associazione nazionale magistrati, dell'Associazione tra i magistrati del Consiglio di Stato, dell'Associazione magistrati della Corte dei conti, del Coordinamento per una nuova magistratura amministrativa, dell'Associazione nazionale magistrati amministrativi, dell'Associazione nazionale magistrati della giustizia amministrativa e del Consiglio nazionale forense.
Prima di passare all'esame degli articoli e, quindi, per meglio comprenderne la portata, ritengo opportuno illustrare la ratio dominante del decreto legge. Questa, tenuto conto delle disposizioni che compongono il decreto-legge, deve essere individuata nell'esigenza di: a) ridurre i tempi di esame del contenzioso civile in Cassazione; b) ridurre i tempi di copertura dell'organico della magistratura ordinaria; c) assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari prevedendo un maggiore periodo di permanenza del magistrato nella sede assegnata, e riducendo i casi di assegnazione, comando o distacco del personale amministrativo presso altre pubbliche amministrazioni; d) assicurare, attraverso disposizioni processuali l'aumento dell'organico del personale amministrativo, l'efficienza del processo amministrativo con riferimento al processo telematico ed un supporto all'attività dei magistrati attraverso strutture organizzate all'interno degli uffici di segreteria.
Nel corso della relazione vorrei soffermarmi sulle questioni di maggiore rilevanza poste dal decreto nonché sulle modifiche apportatevi dalla Commissione.
Per quanto attiene al Capo I, questo, in primo luogo, intervenire sull'organizzazione dell'organico della Corte di cassazione per potenziarlo e stabilizzarne momentaneamente i vertici. A tal fine, l'articolo 1 consente al Presidente della Corte di applicare temporaneamente alcuni magistrati dell'Ufficio del massimario e del ruolo alle sezioni della Cassazione, per lo svolgimento di funzioni giurisdizionali di legittimità; l'articolo 2 consente lo svolgimento dei 18 mesi di tirocinio formativo dei laureati in giurisprudenza anche presso la Corte di cassazione e la Procura generale presso la Corte di cassazione, uffici giudiziari che sino ad oggi erano esclusi; l'articolo 5 proroga sino al 31 dicembre 2017 il trattenimento in servizio dei magistrati ordinari che svolgono funzioni apicali, direttive superiori e direttive presso la Corte di Cassazione e la Procura generale della Corte di Cassazione e abbassa da 4 a 3 il numero degli anni residui di servizio richiesti come ancora disponibili prima della pensione per coloro che aspirino alla nomina a Primo presidente della Corte di cassazione e di Procuratore generale della Corte di cassazione.
Il Capo I, inoltre, introduce misure di efficienza per gli uffici giudiziari volte principalmente a garantire la celere copertura degli uffici vacanti. A tal fine i commi da 2 a 5 dell'articolo 2 intervengono sulla disciplina del concorso per magistrato ordinario, consentendo la nomina degli idonei anche al di là del numero di posti banditi a concorso, in ragione delle effettive esigenze di copertura degli uffici e riducono in via eccezionale la durata del tirocinio dei magistrati che saranno nominati a seguito dei concorsi già banditi (nel 2014 e nel 2015), per consentire loro di svolgere quanto prima le funzioni giudiziarie; la disposizione consente inoltre anche ai magistrati di prima nomina di svolgere le funzioni monocratiche penali; l'articolo 3 subordina il trasferimento del magistrato ordinario ad altra sede (o l'assegnazione ad altre funzioni), ad un periodo di permanenza quadriennale (in luogo del precedente termine di 3 anni) nella sede precedente; l'articolo 4, commi 2-3, riguarda tutto il personale non dirigenziale del Ministero della giustizia e vieta, fino al 31 dicembre 2019, che tale personale possa essere comandato, distaccato o assegnato ad altre amministrazioni; l'articolo 4, comma 1, prevede che il personale amministrativo assegnato agli uffici di sorveglianza non possa essere destinato temporaneamente ad altri uffici del distretto di appartenenza senza il nulla-osta del presidente del tribunale di sorveglianza; l'articolo 6 interviene sul ruolo organico della magistratura ordinaria per ridurre di 52 unità i magistrati con funzioni direttive di merito di primo grado e aumentare in misura corrispondente il numero di magistrati con funzioni giudicanti e requirenti di merito di primo e di secondo grado non direttivi. La relazione illustrativa specifica che i 52 posti aggiunti nel ruolo dei magistrati che non svolgono funzioni direttive serviranno a incrementare la pianta organica della magistratura di sorveglianza. Rispetto al Capo I, la Commissione Giustizia ha apportato alcune modifiche testuali ed ha introdotto un nuovo articolo avente ad oggetto il procedimento in Cassazione.
La prima modifica ha riguardato la disposizione sull'applicazione temporanea di alcuni magistrati dell'Ufficio del massimario e del ruolo alle sezioni della Cassazione, per lo svolgimento di funzioni giurisdizionali di legittimità (articolo 19. In particolare, al fine di garantire una professionalità adeguata alle nuove funzioni da svolgere e di evitare incarichi sine die, sono state poste due delimitazioni: la prima volta prevedere che i magistrati applicati abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità, la seconda è consistita nella fissazione a tre anni del periodo massimo di applicazione, prevedendo anche la non rinnovabilità.
La seconda ha riguardato l'introduzione di un articolo volto a disciplinare il procedimento in Cassazione, al fine di affrontare le criticità, manifestatesi anche in occasione delle più recenti riforme, dell'attuale disciplina del procedimento di cassazione e di offrire un contributo alla soluzione del problema dell'arretrato, particolarmente grave presso la Corte di legittimità. Le modifiche apportate al codice di rito mirano a semplificare il processo di cassazione e, quindi, a ridurre i tempi occorrenti per la definizione dei ricorsi.
La prima innovazione è costituita dalla generalizzazione della trattazione in camera di consiglio dei ricorsi assegnati alle sezioni semplici. La proposta mutua gli obiettivi dei criteri di delega contenuti nel DDL di delega al Governo recante disposizioni per l'efficienza del processo civile, approvato, in prima lettura, dalla Camera dei deputati e attualmente in corso di esame al Senato della Repubblica. È constatazione diffusa presso gli operatori del settore che la maggior parte dei ricorsi (anche di quelli costituenti lo stock di arretrato negli archivi delle sezioni) si risolve nella richiesta di un terzo grado di giudizio, senza involgere questioni di diritto di interesse generale. In questi casi è opportuno che il lavoro della Corte sia agevolato attraverso l'eliminazione della fase, attualmente necessitata, dell'udienza, e che nel contempo si imprima una accelerazione alla definizione dei ricorsi. Rimane salva, ovviamente, la possibilità di trattare in pubblica udienza – sia su iniziativa dell'ufficio, sia su sollecitazione delle parti e del pubblico ministero – quei ricorsi assegnati alle sezioni semplici che, invece, presentino una questione di diritto di particolare rilevanza, ad esempio perché la questione è nuova ovvero perché si tratta di garantire l'evoluzione del diritto o l'uniformità della giurisprudenza.
Al procedimento camerale dinanzi alle sezioni semplici è dedicato il nuovo articolo 380-bis.1 cod. proc. civ. Il pubblico ministero e le parti possono interloquire per iscritto durante l'iter formativo della decisione: al primo dandosi la facoltà di depositare in cancelleria la requisitoria almeno venti giorni prima dell'adunanza in camera di consiglio; per gli avvocati delle parti prevedendosi la possibilità di depositare le loro memorie non oltre dieci giorni prima dell'adunanza in camera di consiglio.
Il secondo intervento, riguardante il procedimento per la definizione dei ricorsi dinanzi alla Sesta Sezione civile, intende attuare una radicale revisione del giudizio camerale ex articolo 380-bis cod. proc. civ. L'articolato è diretto (con il nuovo primo comma dell'articolo 380-bis) all'eliminazione della relazione del consigliere; relazione contenente la concisa esposizione delle ragioni che possono giustificare la pronuncia nel senso della inammissibilità, della manifesta infondatezza o della manifesta fondatezza. In luogo della relazione – che rappresenta l'ostensione alle parti dell'opinione del relatore e del progetto di decisione da lui divisato e che nella pratica si è rivelata un fattore di rallentamento del procedimento decisorio e della capacità di smaltimento delle sopravvenienze ad opera della Corte – l'intervento prefigura, sul modello della disciplina dettata dall'articolo 610 cod. proc. pen., che sia il decreto del presidente della sezione che fissa la camera di consiglio a contenere l'enunciazione della ipotesi-filtro ravvisata (inammissibilità, manifesta infondatezza o manifesta fondatezza). Anche nel procedimento dinanzi alla sesta sezione che qui si propone è data alle parti la possibilità di esercitare il diritto di difesa per iscritto attraverso il deposito di memorie; e – anche qui – la Corte è chiamata a giudicare in camera di consiglio senza intervento dei difensori, analogamente a quanto avviene nel processo penale dinanzi alla Settima Sezione con l'articolo 611 cod. proc. pen.
La distinzione proposta, a seconda che la non sussistenza delle ipotesi di cui all'articolo 375 n. 1 e 5 sia evidente o meno evidente, nel senso che se è evidente la causa viene subito rimessa alla sezione semplice (articolo 376, secondo periodo), se tale evidenza emerge solo in sede di adunanza camerale, la causa viene rimessa alla pubblica udienza della sezione semplice (articolo 380-bis, terzo comma), risponde all'esigenza di evitare che una causa avviata con il rito proprio della «apposita sezione» di cui all'articolo 376 (sesta sezione civile della Corte, articolo 380 bis, primo e secondo comma) e conseguente adunanza camerale presso tale sezione, sia rimessa alla sezione semplice con un diverso rito camerale.
Un terzo intervento intende estendere i casi di definizione del procedimento mediante ordinanza, con conseguente incentivazione di forme sintetiche di motivazione.
La generalizzazione della ordinanza, quale provvedimento emesso in esito alla pure generalizzata adunanza camerale può fornire un utile contributo nella direzione del perseguimento di una motivazione essenziale e funzionale alla decisione, aiutando a superare modelli culturali consolidati che si sono formati nella redazione della tradizionale sentenza.
Gli altri interventi proposti hanno carattere di completamento e possono così sintetizzarsi: quando ricorre la necessità di integrare il contraddittorio o di disporre che sia eseguita o rinnovata la notificazione dell'impugnazione (n. 2 del primo comma dell'articolo 375), la prassi ha dimostrato che l'adozione del rito camerale comporta un allungamento dei tempi processuali; si propone, pertanto, la competenza monocratica del presidente (proposta di modifica dell'articolo 377); con la soppressione del n. 3 del primo comma dell'articolo 375, si elimina una disposizione priva di efficacia precettiva, essendo regolata dagli artt. 390 e 391, che si è provveduto a raccordare con la proposta di riforma; venuta meno la relazione ex articolo 380-bis, i regolamenti di competenza e di giurisdizione (n. 4 del primo comma dell'articolo 375 cod. proc. civ.) non sono più affidati all'alternativa tra relazione del consigliere relatore e requisitoria scritta del pubblico ministero, ma sono avviati alla definizione camerale non partecipata esclusivamente sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero;
come nei procedimenti camerali è previsto che il pubblico ministero depositi le sue conclusioni prima che le parti depositino la loro memoria, così si propone che, nella pubblica udienza, il procuratore generale esponga prima dei difensori le sue conclusioni.
L'articolo 2 è stato modificato nella parte relativa al tirocinio dei magistrati. Al fine di contrarre i tempi di copertura delle vacanze nell'organico degli uffici giudiziari, il comma 3 originario riduceva, in deroga a quanto previsto dal decreto legislativo n. 26 del 2006, da diciotto a dodici mesi la durata del tirocinio dei magistrati dichiarati idonei all'esito di concorsi banditi negli anni 2014 e 2015 e successivamente nominati. Conseguentemente sono rimodulati i periodi di durata delle sessioni in cui si articola il tirocinio, prevedendo due mesi presso la Scuola Superiore della magistratura e dieci mesi presso gli uffici giudiziari. La Commissione, anche alla luce delle audizioni svolte, ha ritenuto opportuno privilegiare la fase esecutiva del tirocinio svolta presso gli uffici giudiziari rispetto a quella teorica svolta presso la Scuola Superiore della magistratura, per cui è aumentato di un mese (undici mesi complessivamente) il tirocinio presso gli uffici giudiziari e ridotto ad un mese quello presso la Scuola Superiore della magistratura. Sono stati quindi rimodulati i tre periodi dei quali si compone il tirocinio presso gli uffici giudiziari.
Questa disciplina derogatoria delle regole generali in materia di tirocinio non si applicherà, a seguito dell'approvazione di un emendamento, ai magistrati ordinari vincitori del concorso riservato alla provincia autonoma di Bolzano bandito con decreto ministeriale del 4 settembre 2014 e nominati con decreto ministeriale del 10 dicembre 2015, in quanto la loro particolare condizione non rende necessaria l'applicazione della deroga di cui al comma 3.
La Commissione ha modificato il decreto nella parte in cui questo modifica la disciplina dei tramutamenti dei magistrati (articolo 3), inserendovi una norma transitoria diretta a salvaguardare le aspettative dei magistrati di prima nomina e di coloro che, al momento di entrata in vigore del decreto, abbiano fatto domanda di trasferimento ad altra sede o che comunque possano fare domanda in merito ad un bando non scaduto prima dell'entrata in vigore del decreto. Nel primo caso si è voluto tener conto che si tratta di magistrati che sono stati assegnati d'ufficio alla sede dalla quale chiedono di trasferirsi, mentre nel secondo caso sono state maturate delle aspettative che pare opportuno rispettare. Nei predetti casi, quindi, non si applicano le novità introdotte dal decreto-legge. Per quanto attiene a tale novità, si deve tener conto che si è voluto stabilire, senza possibilità di equivoco, che il vincolo di legittimazione previsto dalla norma si applica per tutti gli incarichi conferiti e per ogni tipo di trasferimento, compresi quelli direttivi e semidirettivi, quelli ufficiosi o altrimenti speciali. Nella relazione si legge che «allo scopo non è risultata sufficiente la norma interpretativa di cui all'articolo 35, comma 3, del decreto-legge n. 5 del 2012, avendo la giurisprudenza amministrativa talvolta continuato, per limitarne l'applicazione ai soli casi di trasferimento a domanda, a valorizzare la locuzione “sede da lui chiesta”. Si è reputato pertanto opportuno espungere la locuzione, onde chiarire che il vincolo di legittimazione non si applica ai soli trasferimenti richiesti dal magistrato.»
Al fine di garantire la continuità e la funzionalità degli uffici, è stato ampliato il vincolo ordinario di permanenza dei magistrati alle sedi assegnate da tre a quattro anni. Sempre nella relazione viene fatto presente che queste modifiche alla disciplina vigente hanno l'obiettivo prioritario di soddisfare al meglio il prevalente interesse dei cittadini all'efficienza del «servizio giustizia», pur sempre in una ottica di contemperamento con le esigenze dei singoli magistrati.
Non è stato modificato l'articolo 5, che, sempre per ragioni organizzative, proroga sino al 31 dicembre 2017 il trattenimento in servizio dei magistrati ordinari che svolgono funzioni apicali, direttive superiori e direttive presso la Corte di Cassazione e la Procura generale della Corte di Cassazione, che abbiano maturato i requisiti per il collocamento a riposo. Si tratta di una proroga – circoscritta a coloro che svolgono specifiche funzioni in Cassazione (ed estesa ai vertici delle magistrature contabile e amministrativa dall'articolo 10) – del trattenimento in servizio già previsto sino al 31 dicembre 2016 per tutti i magistrati ordinari, da ultimo dal decreto-legge n. 83 del 2015. In particolare, la disposizione si applica solo (salvo il successivo articolo 10) ai magistrati della Corte di cassazione che svolgono: funzioni apicali (primo presidente della Corte di cassazione; procuratore generale presso la Corte di cassazione); funzioni direttive superiori (presidente aggiunto della Corte di cassazione; procuratore generale aggiunto presso la Corte di cassazione); funzioni direttive (presidente di sezione della Corte di cassazione, avvocato generale presso la Corte di cassazione).
In relazione a queste categorie di magistrati il decreto-legge prevede che: se tali magistrati, alla data del 31 dicembre 2016, avranno compiuto 72 anni dovranno essere collocati a riposo entro la fine dell'anno, senza possibilità di proroga; se tali magistrati, alla data del 31 dicembre 2016, non avranno compiuto 72 anni, ma ne sia previsto comunque il collocamento a riposo nel periodo 31 dicembre 2016 – 30 dicembre 2017, potranno essere trattenuti in servizio fino al 31 dicembre 2017.
La relazione illustrativa motiva questo intervento legislativo con l'esigenza di «assicurare la continuità degli incarichi apicali direttivi superiori e direttivi presso la Corte di cassazione e la procura generale», mentre l'articolo 5 – oltre a riprendere tale motivazione – aggiunge che tale continuità è necessaria «in ragione delle molteplici iniziative di riforma intraprese per la definizione dell'elevato contenzioso ivi pendente». Il medesimo articolo 5, comma 1, primo periodo, precisa che per tutti gli altri magistrati ordinari resta fermo il termine ultimo di permanenza in servizio (31 dicembre 2016) stabilito dall'articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 90/2014.
Il comma 2 dell'articolo 5 interviene sui limiti di età per il conferimento delle funzioni direttive. Stabilisce infatti che le funzioni direttive di legittimità – ovvero di Primo presidente della Corte di cassazione e di Procuratore generale della Corte di cassazione – possono essere conferite solo ai magistrati che, al momento della vacanza del posto, possano assicurare ancora 3 anni di servizio prima del collocamento a riposo (attualmente sono richiesti 4 anni di servizio); contestualmente, peraltro, la disposizione afferma che il calcolo degli anni di servizio va fatto senza applicare l'istituto del trattenimento in servizio e dunque considerando il pensionamento a 70 anni.
Sull'articolo 5 si sono sviluppate forti polemiche, in quanto ne è stata ravvisata da parte di alcuni l'incostituzionalità per il fatto che si prevede solo per alcuni magistrati individuabili in maniera specifica il trattenimento in servizio oltre i limiti di età. In realtà è proprio la particolare situazione di necessità ed urgenza che connota su questo punto il decreto-legge a giustificare una eccezione alla regola generale dei limiti di età, come sostanzialmente ha evidenziato anche la I Commissione.
Le ulteriori modifiche attengono al Capo II, recante misure urgenti per la giustizia amministrativa.
È stato modificato l'articolo 7, che detta nuove disposizioni concernenti il processo amministrativo telematico (c.d. PAT). Si ricorda che il decreto-legge n. 117 del 2016 – per consentire un più ampio periodo di sperimentazione delle nuove regole – ha rimandato di sei mesi, al 1o gennaio 2017, l'avvio del processo amministrativo digitale. Il DL 117 aveva, tuttavia, precisato la possibilità di utilizzare indifferentemente le modalità telematiche e quelle tradizionali fino al 31 marzo 2017 (tale ultima previsione risulta abrogata dall'articolo 7 in esame).
L'intervento del decreto-legge in esame risponde – riferisce la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione – a criteri di coordinamento della normativa del Codice del processo amministrativo con le regole tecniche sul processo amministrativo telematico (DPCM 40 del 2016) per «evitare che anche piccole incongruenze possano creare problemi applicativi al PAT». Il comma 1 dell'articolo 7 interviene sul Codice del processo amministrativo.
All'articolo 25 viene inserito un nuovo comma 1-bis che precisa l'estensione al processo amministrativo telematico, ove compatibile, della disciplina sul domicilio digitale (del processo civile telematico) di cui all'articolo 16-sexies del DL 179/2012 e quindi la residualità della possibilità di notificazione al difensore, ad istanza di parte, presso la cancelleria dell'ufficio giudiziario; a tale modalità di notificazione può procedersi, infatti, soltanto quando non sia possibile, per causa imputabile al destinatario, la notificazione digitale presso l'indirizzo PEC (posta elettronica certificata), risultante dal registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal ministero della giustizia (articolo 6-bis del Codice dell'amministrazione digitale, DL 82/2006).
Il nuovo comma 1-ter precisa – per le comunicazioni di segreteria – l'inapplicabilità ai ricorsi soggetti al processo amministrativo telematico, dal 1o gennaio 2018, della disciplina (del comma 1) sulla domiciliazione della parte nei giudizi amministrativi davanti al TAR e al Consiglio di Stato. Il deposito telematico ha, infatti, reso obsoleta la figura del domiciliatario, non rilevando più il comune dove la parte ha il domicilio. Il comma 1-ter prevede che, davanti al TAR, la parte che non elegge domicilio nel comune sede del tribunale (o della sezione distaccata dove pende il ricorso) si intende domiciliata, ad ogni effetto, presso la segreteria del TAR (o della sezione distaccata); analogamente, davanti al Consiglio di Stato, la parte, se non elegge domicilio in Roma, è considerata domiciliata presso la segreteria del Consiglio di Stato.
All'articolo 136 dello stesso Codice è specificato che ai fini della efficacia delle comunicazioni di Segreteria è sufficiente che vada a buon fine una sola delle comunicazioni effettuate a ciascun avvocato componente il collegio difensivo ed è riformulato il comma 2 in cui sono specificate, in particolare, alcune eccezionali motivazioni alla base della deroga alla regola del deposito telematico di tutti gli atti processuali da parte dei difensori (o delle parti che siano in giudizio personalmente); la deroga – disposta dal presidente della sezione del TAR (o del CdS) se il ricorso è già incardinato ovvero dal collegio se la questione sorge in udienza – potrà riferirsi anche a particolari ragioni di riservatezza legati alla posizione delle parti o alla natura della controversia. Per motivi di coordinamento con la nuova versione del comma 2 viene poi modificato il successivo comma 2-bis, relativo alla sottoscrizione con firma digitale di tutti gli atti e dei provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti.
Sono infine aggiunti due commi: il comma 2-ter, che prevede – come nel processo civile telematico – che il difensore, assumendo la veste di pubblico ufficiale, attesti – mediante la procedura di asseverazione prevista dal Codice dell'amministrazione digitale (articolo 22, comma 2, D.Lgs. 82/2006) – la conformità all'originale delle copie informatiche di atti processuali, provvedimenti del giudice o altro documento depositate per via digitale; il comma 2-quater che permette che il privato chiamato in causa dal giudice possa essere autorizzato dallo stesso al deposito di scritti difensivi o altri documenti mediante upload (ovvero caricando gli atti) sul sito istituzionale (pare di intendere: dell'ufficio giudiziario) quando non in possesso di posta elettronica certificata.
Il comma 2 dell'articolo 7 in esame modifica alcune disposizioni delle norme di attuazione del Codice del processo amministrativo (All. 2 del D.Lgs. n. 104 del 2010). All'articolo 3 è precisata l'obbligatorietà (anziché la possibilità) della registrazione telematica dei ricorsi, degli atti processuali e delle sentenze. All'articolo 4, in materia di orario-limite per il deposito degli atti in scadenza, viene previsto il deposito «telematico» (accertato mediante la ricevuta di accettazione originata dal sistema) fino alle ore 24.00 dell'ultimo giorno utile (l'attuale deposito ordinario chiude alle ore 12.00). Viene precisato che il deposito di tali atti che avvenga tra le 12.00 e le 24.00 dell'ultimo giorno utile si considera, ai fini dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali, effettuato il giorno successive.
All'articolo 5 è aggiunto un comma 3-bis sulla disciplina del deposito degli atti in forma cartacea, ove previsto; spetta al segretario dell'ufficio giudiziario la gestione del relativo fascicolo che dovrà contenere un indice analitico dei documenti che lo compongono e il cui aggiornamento è curato dallo stesso ufficio di segreteria del giudice amministrativo;
All'articolo 13 viene precisato che al fine di garantire la tenuta del sistema e la perfetta ricezione dei depositi il Segretario generale della giustizia amministrativa può stabilire, con proprio decreto, i limiti delle dimensioni del singolo file allegato al modulo di deposito effettuato via Pec o upload. In casi eccezionali, e se non è possibile effettuare più invii dello stesso scritto difensivo o documento, il presidente del tribunale o del Consiglio di Stato, il presidente della sezione se il ricorso è già incardinato o il collegio se la questione sorge in udienza possono autorizzare il deposito cartaceo.
All'articolo 13 sono aggiunti due commi: il comma 1-ter che prevede, salvo i casi previsti dalla legge, l'obbligo di esecuzione con modalità telematiche di tutti gli adempimenti previsti dal Codice e dalle norme di attuazione relativi ai ricorsi depositati al TAR e al Consiglio di Stato dal 1o gennaio 2017. Un nuovo comma 1-quater stabilisce – fino al 31 dicembre 2017 – l'obbligo di deposito mediante PEC (o nei casi previsti, mediante upload sul sito istituzionale) dei ricorsi, degli scritti difensivi e degli altri atti da parte dei domiciliatari, anche non iscritti all'albo degli avvocati. Un nuovo articolo 13-bis detta infine una disciplina transitoria per l'uniforme applicazione del processo amministrativo telematico. In particolare, si stabilisce (comma 1) che – per tre anni dall'avvio del processo amministrativo telematico (quindi fino al 31 dicembre 2019) – ove la questione di diritto in esame abbia dato luogo a difformi interpretazioni giurisprudenziali (suscettibili di incidere in misura rilevante sul diritto di difesa di una parte), il collegio di primo grado cui è assegnato il ricorso possa sottoporre per saltum – tramite il presidente del TAR o della sezione – al presidente del Consiglio di Stato istanza di rimessione all'Adunanza plenaria. È previsto un doppio filtro sulla richiesta: il primo da parte del presidente del TAR interessato (o della sezione); il secondo da parte del presidente del Consiglio di Stato: il silenzio sull'istanza da parte di entrambi oltre i termini previsti (rispettivamente, 20 e 30 gg. dalla richiesta) equivale a rigetto dell'istanza di rimessione. L'articolo 13-bis precisa, infine, che le decisioni dell'Adunanza plenaria possono riguardare le sole questioni di diritto relative al processo amministrativo telematico (comma 2).
La disciplina transitoria (comma 3) prevede che le modifiche in materia di processo amministrativo telematico introdotte dall'articolo 7 in esame nonché le altre inerenti all'obbligo di sottoscrizione con forma digitale di tutti gli atti del giudice, degli ausiliari e delle parti (articolo 38, comma 1-bis, DL 90/2014) e l'obbligo di deposito di atti e documenti con modalità telematiche e di formazione del fascicolo digitale (articolo 20, comma 1-bis, DL 83/2015) hanno efficacia riguardo ai giudizi introdotti con ricorsi depositati, sia in primo grado che in appello, dal 1o gennaio 2017. Ai ricorsi depositati prima di tale data continuano, invece, ad applicarsi fino all'esaurimento del grado di giudizio e, in ogni caso, non oltre il 1o gennaio 2018, le disposizioni vigenti al 31 agosto 2016, data di entrata in vigore del DL in esame.
Nel primo anno di vigenza a regime del processo amministrativo telematico – cioè dal 1o gennaio 2017 al 1o gennaio 2018 – viene previsto un doppio binario, in quanto i giudizi introdotti con modalità telematiche dovranno essere accompagnati anche da una copia cartacea del ricorso (comma 4).
Viene poi prevista dall'articolo 13-bis l'inapplicabilità delle disposizioni sul processo amministrativo telematico contenute nel D.Lgs 104 del 2010 alle controversie di lavoro relative al personale dei servizi di informazione e sicurezza dello Stato nonché in materia di segreto di Stato (articolo 22, 39 e ss., L. 124 del 2007) (comma 5) e l'uso esclusivo della PEC dal 1o gennaio 2017 per i depositi telematici degli atti processuali e dei documenti per garantire la sicurezza del SIGA, il sistema informativo della giustizia amministrativa (comma 6). Con un emendamento della Commissione si prevede che in attuazione del criterio di graduale introduzione del processo telematico, e fino alla data del 30 novembre 2016 si procede alla sperimentazione delle nuove disposizioni presso tutti i Tribunali amministrativi regionali e le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. L'individuazione delle concrete modalità attuative della sperimentazione è demandata agli organi della giustizia amministrativa nel rispetto di quanto previsto nel predetto decreto.
Viene poi istituita una Commissione di monitoraggio con funzioni di coordinamento costante delle attività relative all'avvio
del processo telematico; presieduta dal presidente aggiunto del Consiglio di Stato, è composta dal presidente di Tar più anziano nel ruolo, dal segretario generale della giustizia amministrativa, dal responsabile del servizio centrale per l'informatica e, eventualmente, da un massimo di altri due esperti, anche esterni all'amministrazione, scelti dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa in misura non superiore a due, di cui uno nell'ambito di un elenco di tre soggetti indicati dal Consiglio nazionale forense e uno nell'ambito di tre indicati dalle Associazioni specialistiche maggiormente rappresentative di cui all'articolo 35, comma 1, lettera s) della legge 31 dicembre 2012, n. 247 nel settore del diritto amministrativo (comma 7). Il testo originario rimetteva la scelta esclusivamente al Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, mentre la Commissione giustizia ha ritenuto di valorizzare l'apporto dell'avvocatura nella scelta di tali soggetti.
Sempre in ottica di rafforzamento degli strumenti previsti dal decreto per garantire la piena funzionalità del processo amministrativo telematico è stato approvato un emendamento volto a raccordare con maggiore incisività il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e la Commissione sul monitoraggio del processo amministrativo telematico, prevedendo che il presidente aggiunto del Consiglio di Stato e il presidente del tribunale amministrativo regionale con la maggiore anzianità di ruolo facciano parte dell'organo di autogoverno della magistratura al quale il presidente aggiunto del Consiglio di Stato deve riferire mensilmente e può fare proposte di eventuali modifiche organizzative che si rendono necessarie per la migliore funzionalità del processo amministrativo telematico.
Dal dibattito che si è sviluppato su questo emendamento emerge le preoccupazioni da parte di alcuni che la modifica in via generale del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa possa essere eccessiva rispetto alla ratio dell'emendamento stesso. Mi riservo, quindi, di valutare eventuali modifiche al testo che siano nella direzione di quello che abbiano detto essere l'obiettivo dell'emendamento: un efficace raccordo tra la Commissione sul monitoraggio e l'organo che poi deve adottare le misure per necessarie per la migliore funzionalità del processo amministrativo telematico.
Altra modifica al testo del decreto-legge riguarda la specificazione che a decorrere dal 1o gennaio 2017 i pareri resi dal Consiglio di Stato e dal Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Siciliana e gli atti delle Segreterie relativi all'attività consultiva sono sottoscritti con firma digitale.
Inoltre, per ridurre il rischio di truffe in merito al pagamento del contributo unificato, si è stabilito che il contributo unificato per i ricorsi proposti dinanzi al giudice amministrativo è versato secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, sentito il presidente del Consiglio di Stato.
Di particolare rilievo è l'articolo 7-bis sulla sinteticità e chiarezza degli atti di parte. Si tratta di disposizioni processuali che attengono al processo amministrativo che devono essere considerate strettamente connesse al processo telematico, in quanto questo presuppone processo amministrativo ispirato al principio di sinteticità degli atti.
Si prevede, in particolare, che al fine di consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con i principi di sinteticità e chiarezza le parti redigono il ricorso e gli altri atti difensivi secondo i criteri e nei limiti dimensionali stabiliti con decreto del presidente del Consiglio di Stato, da adottare entro il 31 dicembre 2016, sentiti il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, il consiglio nazionale forense e l'avvocato generale dello Stato, nonché le associazioni di categoria degli avvocati amministrativisti.
Nella fissazione dei limiti dimensionali del ricorso e degli atti difensivi si tiene conto del valore effettivo della controversia, della sua natura tecnica e del valore dei diversi interessi sostanzialmente perseguiti dalle parti. Dai suddetti limiti sono escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali dell'atto. Con il decreto sono stabiliti i casi per i quali, per specifiche ragioni, può essere consentito superare i relativi limiti.
Un'altra modifica all'articolo 7, che, come si ricorda, attiene al processo amministrativo, si riferisce al contenzioso elettorale, che è disciplinato dal codice di giustizia amministrativa. Si prevede che le disposizioni in materia di contenzioso sulle operazioni elettorali di comuni, province e regioni di cui al libro quarto, titolo VI del codice del processo amministrativo di cui all'allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applicano anche al contenzioso sulle operazioni elettorali di città metropolitane. Si tratta di colmare una lacuna legislativa che presenta forti profili di incostituzionalità.
L'articolo 8, aggiungendo l'articolo 53-bis alla legge 186 del 1982, prevede l'istituzione dell'ufficio del processo presso gli uffici della giustizia amministrativa al fine di garantire la ragionevole durata del processo e l'attuazione del processo amministrativo telematico.
Presso Consiglio di Stato, Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana e TAR sono costituite strutture organizzative interne denominate «ufficio del processo», che, in linea con le previsioni relative alla giustizia ordinaria, supportano l'attività dei magistrati amministrativi. Tale supporto è principalmente fornito da personale della III area funzionale (funzionari e funzionari informatici), di cui alla tabella A allegata al decreto-legge ma, come negli uffici del processo nella magistratura ordinaria, possono fare parte della struttura i laureati in giurisprudenza che svolgono gli stage formativi o il tirocinio per l'accesso alla professione forense.
Al regolamento di organizzazione degli uffici amministrativi della giustizia amministrativa è demandato il compito di individuare i compiti e l'organizzazione dell'ufficio per il processo (l'attuale regolamento è stato emanato con D.P.C.S 15 febbraio 2005).
Le disposizioni attuative dell'ufficio del processo amministrativo sono adottate entro sei mesi dalla vigente.
Per garantire la funzionalità del Servizio centrale per l'informatica e la digitalizzazione degli uffici giudiziari amministrativi in vista dell'avvio (il 1o gennaio 2017) e della piena operatività del processo amministrativo digitale, l'articolo 9 provvede ad un aumento delle dotazioni organiche di diverse categorie di personale amministrativo e tecnico del Consiglio di Stato e dei TAR. Le nuove dotazioni sono esposte nella tabella A, allegata al decreto. L'aumento interessa un totale di 53 unità di personale, da assumere con contratto a tempo indeterminato mediante concorso pubblico, in deroga ai divieti previsti dalla normativa vigente per le assunzioni nella PA nonché dei limiti in materia di turn over. Ad eccezione delle spese di personale conseguenti alle indicate nuove assunzioni (finanziate in base all'articolo 11), all'attuazione delle disposizioni dell'articolo 9 si provvede con le risorse strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
L'articolo 10 persegue la finalità di salvaguardare la funzionalità del Consiglio di Stato, della Corte dei Conti e dell'Avvocatura dello Stato e, a tal fine, con disposizione analoga a quella dell'articolo 5, comma 1, prevede il trattenimento in servizio, oltre l'età pensionabile, fino al 31 dicembre 2017, dei magistrati che svolgono funzioni apicali e direttive nelle due Corti e degli Avvocati dello Stato in posizione equivalente. In particolare, il comma 1 riguarda i vertici del Consiglio di Stato e si applica ai magistrati amministrativi che ricoprono una posizione equivalente ai magistrati ordinari individuati dall'articolo 5. La disposizione dovrebbe dunque applicarsi al Presidente del Consiglio di Stato ed ai Presidenti di sezione del Consiglio di Stato in quanto magistrati con funzioni direttive (in base agli articoli 14 e 15 della legge n. 186 del 19821). In relazione a queste categorie di magistrati il decreto-legge prevede che: se tali magistrati, alla data del 31 dicembre 2016, avranno compiuto 70 anni dovranno essere collocati a riposo, senza possibilità di proroga; se tali magistrati, alla data del 31 dicembre 2016, non avranno compiuto 70 anni, ma ne sia previsto comunque il collocamento a riposo nel periodo 31 dicembre 2016 – 30 dicembre 2017, potranno essere trattenuti in servizio fino al 31 dicembre 2017. Analoga disposizione è contenuta nel comma 2 relativamente agli avvocati dello Stato in posizione equivalente ai magistrati ordinari individuati dall'articolo 5.
Il comma 3, infine, in relazione ai vertici della Corte dei conti, differisce al 31 dicembre 2017 l'entrata in vigore per i magistrati contabili delle disposizioni del decreto-legge n. 90 del 2014 sull'abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio. Diversamente dai magistrati onorari, infatti, per questi magistrati non è possibile più parlare di proroga del trattenimento in servizio in quanto l'ultima proroga prevista dal decreto-legge n. 83 del 2015, relativa specificamente ai magistrati contabili, è scaduta lo scorso 30 giugno 2016.
Il trattenimento in servizio è destinato ad operare nei confronti dei magistrati contabili in servizio che: svolgono funzioni direttive e semidirettive; non hanno compiuto 70 anni alla data del 31 dicembre 2016; debbono essere collocati a riposo nel periodo compreso tra il 1o gennaio e il 30 dicembre 2017. Tali magistrati contabili potranno essere trattenuti in servizio fino al 31 dicembre 2017.
L'articolo 11 ha per oggetto la copertura finanziaria.
L'articolo 12 prevede l'entrata in vigore del decreto-legge il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale(avvenuta il 31 agosto 2016).